di Gian Candido De Martin
L’articolo è un’anticipazione dell’editoriale del n. 4/2016 di «Dialoghi», il trimestrale culturale dell’Azione cattolica italiana. Lo pubblichiamo con il consenso dell’autore, il prof. Gian Candido De Martin, professore ordinario di Diritto costituzionale alla LUISS di Roma.
La netta bocciatura referendaria, soprattutto ad opera dei giovani, delle modifiche Renzi-Boschi a quarantasette articoli della Costituzione ha chiuso (almeno per ora) irreversibilmente la stagione delle “grandi riforme”, tentate a più riprese negli ultimi due decenni, talora con esito parlamentare favorevole, ma senza la conferma del voto popolare. Bicameralismo, forma di governo e rapporti Stato-autonomie restano quindi ancorati all’impostazione costituzionale originaria, a parte i vari interventi di “manutenzione” via via approvati nei settant’anni di vita della Carta repubblicana e quello, più consistente, del 2001 sul potenziamento del sistema delle autonomie territoriali, l’unico confortato da un largo consenso referendario.
Il 4 dicembre è prevalso un giudizio critico sulla riforma voluta e portata avanti (inopinatamente) dal governo, nonostante il clima divisivo progressivamente emerso in parlamento. D’altra parte, erano evidenti i limiti di merito del testo, in cui – a fronte di talune innovazioni potenzialmente positive (Senato delle autonomie, voti a data fissa, correzione di alcune competenze regionali, Cnel) – vi erano opzioni assai problematiche […]. In particolare si era evidenziato, stante anche la stretta connessione con l’impostazione fortemente maggioritaria della nuova legge elettorale nel frattempo promossa dal governo e votata ricorrendo alla fiducia: il rischio di un Senato pasticciato, camera politica di serie B più che voce delle autonomie; di un premierato assoluto senza reali contrappesi; di un neocentralismo spinto con un forte ridimensionamento di un ruolo responsabile di regioni ed enti locali; di privilegi delle regioni speciali blindati. Né vi è stato spazio, nella crescente contrapposizione politica prereferendaria, per taluni possibili interventi che avrebbero potuto attenuare alcune criticità o pagine bianche (v. contrappesi, forme di democrazia diretta ecc.).
Le vicende che hanno contrassegnato il dibattito sulla riforma, alimentate dalla deriva plebiscitaria imposta in vario modo da chi l’ha propugnata, senza una effettiva ricerca di maggiore consenso su scelte assai rilevanti per l’assetto istituzionale della nostra democrazia, hanno purtroppo finito per determinare un clima in larga misura incompatibile con quello che dovrebbe caratterizzare la definizione di regole costituzionali, destinate a disciplinare la convivenza nella “casa comune”. Il rischio maggiore che si è corso è stato quello di legittimare l’idea che si possa decidere sulla Costituzione così come per una qualsiasi legge, stravolgendo il senso stesso della “coscienza costituzionale”, un patrimonio essenziale per una Repubblica democratica che voglia garantire seriamente e stabilmente il proprio futuro.
Ora, quali riforme. Ora, superato questo passaggio delicato e sperando che non residuino troppe macerie nei rapporti tra le forze politiche, si pone il problema di come riprendere il cammino delle riforme necessarie per modernizzare e efficientare il sistema istituzionale e amministrativo nell’ambito della cornice costituzionale vigente, nella quale riveste tra l’altro un posto affatto secondario quanto previsto nel titolo V della parte II sul ruolo delle autonomie regionali e locali, finora in larga misura inattuato o attuato in modo fuorviante. Con la riforma del 2001, pur con qualche eccessivo sbilanciamento nella definizione delle materie di competenza legislativa regionale, si era nel complesso delineato un obiettivo di sviluppo organico del fondamentale principio autonomistico, sancito nell’art. 5 della Carta, prefigurando una valorizzazione di autonomie responsabili e un riassetto della PA a partire dal possibile ruolo delle istituzioni più vicine ai cittadini, i comuni.
Quel disegno è stato di fatto abbandonato, essendo prevalso un defatigante contenzioso Stato-regioni sulle rispettive competenze legislative, arbitrato (non sempre in modo coerente) dalla Corte costituzionale. Per il resto, dopo qualche tentativo senza seguito di chiarire le funzioni locali, in modo da avviare i conseguenti processi di riorganizzazione e decentramento della PA statale e regionale, vi è stato solo un progetto – in parte contraddittorio – di federalismo fiscale, poi di fatto arenatosi, essendo subentrato il dilagante neocentralismo connesso alle misure per fronteggiare la crisi economica dal 2010 in avanti. Di qui anche la successiva pasticciata riforma Delrio, incentrata soprattutto sul ridimensionamento delle province – a seguito di una campagna di malintesa semplificazione istituzionale e riduzione dei costi pubblici – e su un avvio in chiaroscuro delle città metropolitane. […]
La prospettiva di una ripartenza per un riassetto istituzionale e amministrativo conforme al quadro costituzionale vigente, finora largamente disatteso (non solo per il titolo V), implica peraltro un netto cambio di paradigma politico-culturale, prima ancora che giuridico-costituzionale, poiché si deve accettare di ancorarsi effettivamente ai principi di autonomia e sussidiarietà nella modernizzazione dei poteri pubblici del nostro paese, in conformità anche con la Carta europea delle autonomie locali, abbandonando il trend del centralismo a tutto tondo, che si è consolidato (specie) dal governo Monti a quello Renzi, supportato talora dalle tecnocrazie europee della BCE. E c’è ovviamente da chiedersi se il nuovo governo fotocopia – sia pure presieduto da un politico di stampo e stile assai diverso dal precedente – sia in grado di cominciare ad interpretare coerentemente questa diversa prospettiva. D’altra parte, bisogna anche aggiungere che il governo Gentiloni, chiamato a gestire altre priorità in un orizzonte temporale comunque breve, non può certo misurarsi con iniziative che implicano una visione di lunga durata. Verosimilmente si dovrà quindi attendere la prossima legislatura per capire se ci saranno le condizioni per riprendere un cammino riformatore in sintonia col vigente titolo V […].
Aldilà di questa incognita su una questione di fondo che si riapre dopo il no referendario, ci si può poi chiedere se sussistano spazi di intervento per recuperare alcuni punti potenzialmente positivi della riforma bocciata, restando comunque sul terreno della integrazione e attuazione della Costituzione, più che della sua revisione, ed evitando a maggior ragione le suggestioni di riforme organiche affidate ad una nuova assemblea costituente. In tal senso può senz’altro dirsi che alcuni obiettivi di maggiore efficienza e semplificazione delle procedure parlamentari si possono realizzare con opportune modifiche dei regolamenti delle due Camere: così, ad es., per il voto a data fissa su proposte specifiche del governo, ma anche per contenere la dinamica dei decreti legge nel quadro già fissato dalla Consulta, nonché per evitare la logica perversa dei maxiemendamenti con fiducia. In sede regolamentare si possono altresì definire maggiori garanzie per l’opposizione e per le iniziative legislative popolari, sia in ordine a meccanismi procedurali che di comunicazione. Sul piano della legislazione ordinaria sarebbero poi finalmente auspicabili misure appropriate sui partiti e movimenti politici, sulle primarie e sui costi della politica, già prefigurate in un testo in avanzata fase di discussione, purtroppo accantonato durante il dibattito referendario.
I nodi politici. Tutti interventi già ora possibili, anche se probabilmente di non immediata percorribilità, stante il clima postreferendum deteriorato e le incognite politiche pendenti, che potrebbero/dovrebbero portare ad uno scioglimento anticipato delle Camere. In effetti, i nodi principali non sono tecnici, ma essenzialmente di natura politica, dopo il confronto aspro, spesso degradato da linguaggi inaccettabili, radicalizzato anzitutto per via delle innegabili forzature nei percorsi delle riforme costituzionale ed elettorale e per l’improvvida scelta del premier di personalizzarne l’esito, con le conseguenti obbligate sue dimissioni dal governo (anche se non dal vertice del PD, avendo con tutta evidenza di mira una rivincita – e non l’abbandono della vita politica, come a suo tempo dichiarato – con un congresso anticipato e relative primarie, in cui conta di avere il sostegno di una larga parte dei sì referendari). […]
In primo luogo vi è la questione delle leggi elettorali per le due Camere, che dovrebbero essere il più possibile omogenee – come sottolineato dal presidente Mattarella – mentre attualmente sono assai diverse, da un lato l’Italicum con impostazione fortemente maggioritaria, rafforzata dall’eventuale ballottaggio, dall’altro il Consultellum, frutto della sentenza della Consulta di inizio 2014 […]. Si tratta quindi – a parte l’esigenza di ricomporre un dialogo utile tra le diverse forze politiche, alcune assai riluttanti dopo i fossati referendari – di riuscire ad individuare un sistema che riesca a mediare tra gli orientamenti in campo, spesso molto differenziati (talora anche all’interno di singoli partiti), tenendo comunque conto che il no referendario appare legato, pur nella eterogeneità dei vincitori, a mettere l’accento sul problema della rappresentanza proporzionale e delle scelte degli eletti da parte degli elettori, più che su obiettivi prioritari di governabilità e di designazione elettorale della maggioranza e del futuro premier. In tal senso sarebbe forse preferibile […] trovare un punto più agevole di convergenza puntando al ripristino, magari con qualche opportuna variante, di un sistema già sperimentato, basato per il 75% su eletti in collegi uninominali e il 25% su liste concorrenti a livello circoscrizionale, con riparto proporzionale: un modello a cui si può riconoscere, pur se adatto più a un sistema bipolare che tripolare, un ragionevole mix tra le ragioni del maggioritario e della rappresentanza proporzionale, come si è constatare nelle tre tornate elettorali in cui è stato applicato.
Il nodo delle regole elettorali da definire per poter andare al voto è in certo modo complicato dalla pendenza del giudizio della Corte costituzionale sull’Italicum, calendarizzato per il 24 gennaio, che potrebbe dichiarare la illegittimità di alcune clausole (premio alla lista prevalente, ballottaggio, capilista bloccati) della legge vigente […]. Va peraltro anche osservato che questa sentenza, se dovesse finire per prefigurare un sistema elettorale per la Camera sufficientemente equilibrato rispetto ai variegati interessi politici in campo e facilmente estensibile al Senato, pur su base regionale, potrebbe agevolare molto e accelerare l’esito del dibattito, senza con ciò delegare al giudice una scelta eminentemente politica […].
Strettamente connesso alla questione delle nuove leggi elettorali è, in secondo luogo, il nodo della durata del governo Gentiloni, che certamente è nato con un orizzonte temporale limitato, ma non predefinito, seppure finalizzato soprattutto al varo delle regole per il voto, dato che l’esito referendario ha di fatto accelerato la conclusione politica della legislatura. […] La scadenza più ravvicinata potrebbe essere giugno, se venissero approvate in tempo le leggi elettorali: ipotesi che, oltretutto potrebbe indurre a posticipare i referendum sul Jobs act, se la Corte a gennaio li dichiarerà ammissibili. Altrimenti si dovrà arrivare all’autunno, se non alla scadenza naturale della legislatura, con inevitabili polemiche alimentate anche dalla maturazione a settembre dei benefici economici dei vitalizi per i parlamentari.
Vi è, infine, una terza importante questione politica aperta, che può in vario modo condizionare il quadro fin qui considerato, quella legata al futuro assetto interno del Pd, finora il partito di maggioranza relativa. […]
Tutte, quelle appena accennate, questioni e incognite in certo modo nuove, legate – se non scatenate – dall’esito referendario, talune prevedibili, altre forse inattese, tutte comunque rilevanti per la rigenerazione della nostra democrazia, per la quale c’è bisogno di un supplemento di presenza e partecipazione, specie di chi ha a cuore le sorti della nostra Repubblica e dei mondi vitali in cui si articola e che debbono sorreggerla. Con una particolare attenzione anche alla necessità di rafforzare ulteriormente, e non solo occasionalmente, specie tra i giovani, la cultura costituzionale indispensabile per far vivere le nostre istituzioni democratiche. […]